■常江

　　政府是數據最大的生產者和擁有者，把這些數據開放出來，將為數字經濟發展提供豐富“養分”，釋放出巨大的經濟和社會價值。公共數據作為一種有價值的資源，屬于國家所有，公共部門作為數據的控制者，既要承擔數據安全管理的責任，也負有向社會開放、盡可能發揮數據價值的義務。

　　上海市第十二次黨代會提出，上海將推進國際數據港、數據交易所和國家算力樞紐節點建設，打造具有世界影響力的國際數字之都。不久前，上海市人民政府批復同意組建上海數據集團有限公司，為推動公共數據授權運營、打造上海數字經濟新優勢落下重要一步棋子。

　　數字經濟的創新和發展需要海量的數據資源進行算法開發、商業模式培育。政府是數據最大的生產者和擁有者，把這些數據開放出來，將為數字經濟發展提供豐富“養分”，釋放出巨大的經濟和社會價值。早在2012年，上海市就建立了全國省級政府第一個公共數據開放平臺。2019年，上海市率先出臺《上海市公共數據開放暫行辦法》。截至2021年10月，我國已有193個省級和城市的地方政府上線了數據開放平臺。與平臺建設相對應的，是各地立法的快速推進和迭代。在此過程中，也存在一些問題需要進一步解決。

　　厘清“數據”和“信息”

　　數據是一個很難界定的概念。數據的各種含義猶如一個光譜，光譜的兩端，分別是最狹義和最廣義的兩種界定。最狹義的數據，即數據就是一種“數值”，如統計數據。最廣義的數據，不僅包括書面記載的數值，更多的是指電子化的數據，既包括采集的對事實狀態記錄的數據，也包括電子化的信息，甚至圖片、聲音、文本在計算機存儲中也成為一種數據。公共數據開放中提及的數據，特指“數據資源”，是指在大數據背景下，具有生產要素價值，以電子形式記錄的原始性、可以機器讀取的數據。

　　美國管理學家羅素·艾可夫（Russell.L.Ackoff）構建了DIKW的認知金字塔體系，即從低到高依次為數據（Data）、信息（Information）、知識（Knowledge）及智慧（Wisdom），比較清晰地解讀了數據和信息的關系。即，數據處于所有認知的最底層，數據經過解讀后，可以轉化為信息，不同人解讀方法不同，傳遞的信息也不同。另一方面，某些信息，如旗語、莫爾斯電碼等又不屬于數據。厘清數據和信息的關系，有助于區分公共數據開放和政府信息公開的核心差異，從而界定公共數據開放制度的調整對象和適用范圍。

　　界定公共數據權屬

　　如何對公共數據這種新型權利進行確認，是構建公共數據開放制度的核心問題，也是數據開放的基礎。《民法典》第127條規定，“法律對數據、網絡虛擬財產的保護有規定的，依照其規定。”雖然該條款是一個指引性規定，但該條出現在民事權利一章中，與物權、債權、股權、知識產權等財產權并列，說明《民法典》已經承認數據作為一種民事權利的法律地位。公共數據是公共管理和服務機構基于法定職責或授權，在履職過程中采集和掌握的，具有合法性。公共數據從法律上應歸屬于國有財產范疇，由政府代表國家對公共數據資源行使管理和控制權，并可以根據公共利益的需要對外開放。

　　一個有爭議性的問題是，公共數據中能夠識別個人身份信息的數據，究竟是否屬于公共數據，應當歸誰所有。筆者認為，首先，公共數據中并不包含“個人數據”，只可能包含“個人信息”。原因在于，能夠識別出身份的數據，已經轉化為“信息”，不宜稱之為“數據”。如果非要界定個人數據，則參照公共數據的概念，是指個人采集、控制的數據。其次，公共數據中的“個人信息”，是基于法定職權采集產生的，并非基于“知情同意原則”獲取的，政府部門采集這些數據具有公共利益屬性，為履行法定職責所必需。最后，否認公共數據中的“個人數據”權利，并非不保護其中蘊含的個人信息。政府在采集數據時本來就應當遵循合法、正當和最少夠用原則，數據主體還享有隱私權、知情權、更正權等合法權益。綜上，公共數據作為一種有價值的資源，屬于國家所有，公共部門作為數據的控制者，既要承擔數據安全管理的責任，也負有向社會開放、盡可能發揮數據價值的義務。

　　完善開放路徑

　　從各地近年來的立法來看，探索建立了不同的公共數據開放路徑，如主動開放、依申請開放、附條件開放等。在實踐中還出現了公共數據委托運營、資產運營等不同形式。國家文件也有諸如公共數據授權運營、特許開發等表述。這些不同的路徑形式，與公共數據開放究竟是什么關系，立法和文件層面沒有明確，實踐層面也未達成一致意見。筆者認為，無論采取何種路徑，究其實質，都是通過制度設計將公共數據交由社會主體開發利用，繼而挖掘公共數據價值的一種形式。因此，凡是公共部門向社會提供公共數據的行為，均可以納入公共數據開放的范疇，其本質是將公共數據資源這一生產要素向社會分配的過程。

　　基于上述理念，公共數據開放路徑可以分為直接開放和間接開放兩大類。直接開放是指公共部門直接將公共數據授權數據利用主體使用，與公眾建立授權開放的法律關系。公共數據的間接開放可以借助政府特許經營的法律框架來設計。特許經營型開放賦予特許經營者更大的數據權限，通過公私合作滿足公眾多樣化的數據需求，有助于推動公共數據開放向深層次發展。

　　推進國家立法

　　與政府信息公開相比，公共數據開放在制度起源、調整對象、價值理念、政府責任等方面均存在顯著不同，具有“獨立門戶”的特征。同時，考慮到公共數據開放可能釋放出的巨大經濟社會價值，值得一部單獨立法予以規范和調整。為此，建議在各地立法的基礎上，出臺國家層面的《公共數據開放條例》，對公共數據的范圍、權屬、開放路徑、監管要求等予以規定，并輔以個人信息保護、數據糾錯處理等配套制度，構建高效、安全、合規的公共數據開放制度，既最大程度地釋放公共數據的價值紅利，又保護好數據安全、商業秘密和個人信息，促進數字經濟發展與數字社會建設。（作者單位：華東政法大學經濟法學院）